Madeni Yağ Üretiminde Teknik Düzenlemeye Aykırılık ile Lisans Dışı Faaliyet Ayrımı: Danıştaydan Kanunilik İlkesi Vurgusu

Dava konusu istem: Madeni yağ lisansı sahibi davacı şirkete ait tesiste yapılan denetim sonucunda, satışa hazır ürünlerin teknik düzenlemelere uygun olmadığının tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 735.608,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirkete ait madeni yağ tesisinden alınan madeni yağ numunelerinin teknik düzenlemelere uygun olmadığının ODTÜ PAL tarafından tanzim edilen ... tarih ve ... sayılı analiz raporuna göre sabit olduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Davacı tarafından, 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu'na muhalefet etmediğinin ... Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından verilen kovuşturmaya yer olmadığına ilişkin karar ile ortaya konulduğu, ... tarih ve ... numaralı Soruşturma Raporu'nun kendisine tebliğ edilmediği dolayısıyla savunma hakkının kısıtlandığı ileri sürülmüşse de, ... Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından davacı şirket yetkilisi hakkında "izin alınmadan akaryakıt haricinde kalan petrol ürünlerinden akaryakıt üretmek" suçunu işlediğinden bahisle yapılan soruşturma sonucunda verilen ... tarih ve Sor. No:..., Karar No: ... sayılı Kovuşturmaya Yer Olmadığına Dair Karar'da "davacı şirket tesisinden alınan numunelere akaryakıt olduğu şüphesiyle el konulduğu, yapılan incelemeler neticesinde numunelerin kaçak akaryakıt değil madeni yağ olduğunun tespit edildiği " ifadelerine yer verildiği ve ayrıca davalı idare tarafından, soruşturma raporunun ... tarih ve ... sayılı yazı ekinde davacıya gönderilerek davacı şirketten savunma istenildiği hususları dikkate alındığında davacının bu yöndeki iddialarına itibar edilmediği belirtilmiştir.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, ... Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına karar verildiği, üretimde kullanılan ürünlerin resmi kurumlardan alındığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

ESAS YÖNÜNDEN:

MADDİ OLAY :

Madeni yağ lisansı sahibi davacı şirkete ait tesisten alınan madeni yağ numunelerinin teknik düzenlemelere uygun olmadığının anlaşılması üzerine lisansın verdiği haklar dışında faaliyette bulunduğundan bahisle, dava konusu Kurul kararıyla davacı şirkete idari para cezası verilmiş, anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun ''Tanımlar ve kısaltmalar'' başlıklı 2. maddesinde, ''Lisans: Bu Kanuna göre gerçek ve tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için Kurul tarafından izin verildiğini gösterir belgeyi; Madeni yağ üreticisi: Madeni yağ üretimi yapan gerçek ve tüzel kişileri; Madeni yağ: Baz yağına veya kimyasal sentez yöntemi ile işlenen maddelere, bazı katkıların ilâvesi sonucu, hareketli ve temas halinde olan iki yüzey arasındaki sürtünme ve/veya aşınmayı azaltma veya soğutma özelliğine sahip mamul haline getirilen doğal veya yapay maddeleri'' şeklinde tanımlanmış; aynı Kanun'un "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir."; 2. fıkrasında, "Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır."; "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin 3 numaralı alt bendinde, "d) Aşağıdaki hallerde sorumlulara, beş yüz elli bin Türk Lirasından az olmamak ve iki milyon yedi yüz elli bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onbiri oranında idari para cezası uygulanır: 3) Bayilik faaliyetinde bulunanlar hariç olmak üzere sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi.

" kuralına yer verilmiştir.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Madeni Yağ Lisansı Kapsamında Yürütülebilecek Faaliyetler" başlıklı 23. maddesinde, "Madeni yağ lisansı sahipleri veya madeni yağ alt başlığı bulunan dağıtıcı lisans sahipleri piyasada, lisansı kapsamındaki madeni yağ üretimi tesislerinde madeni yağ üretimi ile lisanslarına alt başlık olarak işletmek kaydıyla atık madeni yağdan baz yağ üretimi faaliyetinde bulunabilir."; "Madeni Yağ Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 24. maddesinde, "Madeni yağ lisansı sahipleri; a) Madeni yağ üretim ve ithalatında standartlara ve teknik düzenlemelere uymak ... ile yükümlüdür." kuralı yer almaktadır.

12/02/2011 tarihli ve 27844 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Madeni Yağların Ambalajlanması ve Piyasaya Sunumu Hakkında Tebliğ'in 9. maddesinde, "1) Madeni yağ üreticileri, lisansında, TSE Türk Standartlarına Uygunluk Belgesine ve/veya TSEK Uygunluk Belgesine ait ilgili standart numarası kayıtlı olmayan madeni yağların üretimini yapamaz. (2) Madeni yağ üreticileri, temin ettikleri baz yağları madeni yağ üretim faaliyetinin haricinde doğrudan ve/veya bir başka katıkla karıştırarak baz yağ olarak piyasaya sunamaz, ticari faaliyete konu edemez." düzenlemelerine yer verilmiştir.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idari yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idari yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idari yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlal edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idari yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idari yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idari yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin 1. ve 2. fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, davacıya ait tesiste yapılan denetimde alınan numune üzerinde yapılan analiz neticesinde, ürettiği motor yağının teknik düzenlemelere aykırı olduğu, dolayısıyla 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (3) numaralı alt bendinin, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması halinde uygulanacak idari para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 23. maddesinde madeni yağ lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 24. maddesinde ise, madeni yağ lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.

Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, madeni yağ lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "teknik düzenlemelere uygun olmayan üretimde bulunulması" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının ihlali anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlal ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.

Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlali halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlal etmiş olacağı ve tümüne 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.

Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlali halinde verilecek olan idari para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (3) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin mi uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunilik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.

Bu durumda, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, davalı idarece, davacının fiiliyle ilgili olarak yeniden bir değerlendirme yapılmak suretiyle işlem tesis edilebileceği de açıktır.

KARAR SONUCU :

Açıklanan nedenlerle;

Davacının temyiz isteminin kabulüne;

Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,

Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 04/03/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.